行政合同相关问题探究 山东亚博yabo下载律师事务所 王刚

 

伴随着行政管理体制由刚性向刚柔相济的转变,行政合同的应用越来越普遍。由于我国尚无行政合同方面的专门立法,行政合同与民事合同相混淆的情况普遍存在。区分行政合同与民事合同的意义不仅仅表现在司法审判时适用民事程序还是行政程序,更重要的是,行政合同中合同主体的不平等性和行政主体享有的行政优益权。正确区分行政合同和民事合同,不仅有利于梳理不同法律关系,维护行政相对人合法权益,更有利于明确政府职能定位,深入推进简政放权,促进政府依法行政。

一、行政合同的概念和特征

行政合同是指行政主体为了行使行政职能实现特定的行政管理目标,而与公民、法人和其他组织,经过协商,意思表示一致所达成的协议。行政合同是现代行政管理中的重要方式,是行政行为和契约关系的结合。

行政合同具有以下特征:
  1.行政合同当事人中一方恒定为行政主体。在行政合同中,一方是从事行政管理、执行公务的行政主体,另一方是行政管理相对人。
  2.行政合同的内容是为了实施行政管理,具有公益性。行政合同是为履行公法上的权利和义务而签订的,如果合同内容只涉及私法上的权利与义务,则应视为民事合同。
  3.行政合同以双方意思表示一致为前提。虽然行政合同的签订主体存在不平等性,但行政合同在签订时必须取得双方当事人的合意。

  4.在行政合同的履行、变更或解除中,行政主体享有行政优益权。行政优益权是指行政机关在行政合同中所享有的较行政相对人优先的权利,包括依法选择合同相对方的权利、对合同履行的指挥权和监督权、单方面变更和解除合同的权利、制裁权等。行政合同中当事人并不具有完全平等的法律地位,行政机关可以根据国家行政管理的需要,单方面的依法变更或解除合同,而作为另一方当事人的公民、法人或其他组织则不享有此种权利。
  5.行政合同受特殊法律规范调整。行政合同的内容除少部分受民商法调整外,总体上是受行政法调整的,行政合同纠纷可以通过行政法的救济途径解决。

二、实践中如何区分行政合同和民事合同

区分行政合同和民事合同,不能仅仅从合同的分类上进行,需要综合判断合同主体、合同目的、合同内容等多种情形。实践中,主要从如下几个方面进行区分:

1.合同依据

合同签订时,往往开篇点明签订合同的依据,根据这些依据属于行政法律法规还是民事法律法规,可以辅助判断属于行政合同还是民事合同。如:某县政府部门与行政相对人签订《××县××项目工程建设协议书》中,“根据《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律规定,……”从以上法律可以看出,上述依据主要针对民事方面的法律法规,本合同更加倾向于民事合同。当然,依据合同签订的依据判断合同性质具有较大的不确定性,因此,本条判断标准主要起到辅助作用。

2.合同签订主体

行政合同的签订主体一方恒定为行政机关,若主体中无行政机关则可直接认定为民事合同。如村委会与村民签订的土地承包合同。值得注意的是,并非行政主体签订的合同都是行政合同,行政主体和行政相对人签订的合同也可以是民事合同。

3.合同签订目的

签订行政合同主要目的或占支配地位的目的是为了实施行政管理,产生、变更或消灭行政。这里所说的实施行政管理,是指行政机关直接以合同作为实施行政管理的手段,如有关综合治理、计划生育、环境保护、城市建设拆迁补偿合同等协议。而签订民事合同的目的通常是为实现个人或组织的利益,或者是为了产生、变更和消灭民事法律关系。
    4.合同双方所处地位

民事合同双方地位相同,而行政合同双方当事人的法律地位是不完全平等的,行政合同的不平等性表现在某些特殊情况下行政机关对签订合同具有强制性,行政主具有单方面解除合同的权力,相对一方是不是按照合同的约定履行合同,如果违反合同规定,行政主体有权监督对方,行政主体拥有单方面的制裁权,相对方不按照合同办事的时候,行政机关可以根据法律的规定采取制裁措施。
    5.合同涉及的行政法律关系

行为行政主体一方履行合同的主要方式是通过实施行政管理职权实现的,而对于非行政主体一方当事人来说,履行合同的主要方式是履行行政法上的义务。判断某一合同是行政合同还是民事合同,是看该合同是在形成、变更和消灭民事法律关系,签订合同的主体是不是行政主体,不能成为区分行政合同和民事合同的标准,因为行政主体也可以平等的民事主体身份签订民事合同。关键看它所涉及的是什么法律关系

三、行政主体单方变更或解除行政合同的限制

行政主体对行政合同具有行政优益权,因公共利益的需要,可以单方变更或解除合同。因我国目前没有专门针对行政合同的立法,行政合同的单方变更和解除表现出极大地随意性,既不利于保护行政相对人的合法权益,有对政府公信力造成较大损害。因此,有必要对行政主体单方变更和解除合同进行必要的规制。

(一)规定行政主体单方变更与解除合同的实体条件

1.维护公共利益

所有的行政行为都应当由公共利益出发,且应以公共利益为最终目的,单方变更与解除行政合同作为一种行政行为也不例外。单方解除和变更合同应当以维护公共利益为出发点,同时满足行政比例原则。

2.完整补偿行政相对人的损失。如果基于公共利益的理由,行政机关必须变更,为弥补对契约自由原则和契约当事人权利义务对等原则的违反,以及相对人的信赖利益,行政主体应以完整补偿为原则。这样一来,一方面行政机关会审慎的单方变更与解除行政合同,防止滥用权力;另一方面,行政相对人也不会因为害怕行政机关随意单方变更或解除合同而不敢缔结合同。
  3.对契约的整体变更不应超过必要限度。虽然基于公共利益的必要,行政机关可以单方变更合同,但并不等于所有的合同内容都在变更之列,变更需在维护公共利益的必需原则限度内,不得变更与公共利益无关的条款。  
 (二)规定行政主体单方变更与解除合同的程序条件

行政程序具有防止行政恣意和保证理性选择的特点,使行政机关主导性的权力的行使合乎理性、尽量避免给行政相对人造成不可挽回的损失。行政合同单方变更和解除应包括以下程序:
  1.先行告知与说明理由程序。因公共利益的需要行政主体单方行使变更或解除合同时,应当履行先行告知义务、说明理由、听取对方意见三项义务,此外行政主体还应当采取必要的补救措施,避免损失的进一步扩大。
  2.协议先行程序。即使行政基于公共利益的需要,行政主体必须单方变更或解除合同时,除了时间紧迫,原则上也应该与缔约方沟通协商,单方变更与解除只是最后的不得已而为的手段。因此,应采用协议先行原则,行政机关不可恣意专断的单方变更与解除合同。

3.论证程序。行政合同单方解除和变更往往涉及向对方较大利益,应当采取审慎的态度,组织相关领域专家进行论证,依靠集体智慧做出决断,避免对行政相对人造成损害。
  4.听证程序。行政主体变更或解除行政合同,如果涉及重大的公共利益,或者是对相对方的利益有重大影响的,应举行听证,给对方充分表达意见的平台,听取对方当事人的意见。这样可以使行为人的尊严得到维护,增强透明度,有效制约行政主体滥用行政权,保护行政相对人的合法权利。


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